中国城镇化进程中村庄的命运与守望

——对四川成都、雅安、眉山三市村庄建设问题的调研报告

中央农办专题调研组 唐仁健、吴宏耀、杨尚勤、何予平

孟子说：“死徙无出乡，乡田同井。出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦。”这就是千百年来乡土中国生产生活方式的准确写照。而村庄，可以说是承载、记录和繁衍这种传统农耕文明的综合载体。习近平总书记说“记得住乡愁”，其根基和文脉便来自“村庄”。然而，进入新世纪以来，我国快速推进的城镇化正以前所未有的力量冲击着古老的村庄，全国每天减少的自然村将近200个。而大量拔地而起的“新村”，则村不村、城不城，不仅丢了优秀乡村文化的“西瓜”，而且也没捡起现代城市文明的“芝麻”。这种背景下，我们究竟需要建设一种什么样的村庄，确实是摆在我们面前的重大课题。

2014年3月31日至4月4日，我们一行4人前往四川成都、雅安、眉山三市就村庄建设问题进行了专题调研，现将有关情况报告如下。

一、村庄建成什么样？

把农村建成什么样子？怎样才是现代化、升级版的新农村？四川通过建设“新农村综合体”和“新村聚居点”，改造提升传统村落，保护历史文化民居，同时在新村建设方面也积极稳妥进行探索，其许多理念和做法给人启发、值得总结。

4月2日上午，我们在成都的郫县调研了两个村，唐昌镇的战旗村和安德镇的安龙村，两者都是拆院并院形成的新建村庄。现在的战旗村，作为四川省建设新农村综合体的试点村，是由原来400多分散居住农户经过拆并形成的农村新型社区。走进村子，一座座农家小楼高低错落，村内道路蜿蜒曲折、干净整洁，前庭后院瓜果蔬菜枝叶繁茂、春意盎然。我们一路走一路聊了解到，新建之初，战旗村也是向城里学，意图建成城市社区，并提出了“社区花园化、农民居民化、种草不种菜、种花不种瓜”的明确要求。然而，入住不久，村民就自发在自家附近翻土种菜，刚开始村委会组织人制止甚至拔菜，然而，村里上午拔，村民下午又种，一来二去，矛盾越来越大。在一次激烈的村民大会讨论后，村里终于顺应民意，同意了这一做法，仅要求主干道附近种上花草树木，而房前屋后、前庭后院则允许栽瓜种菜。这让我们强烈感到，村庄建设如果失去了农村特色和农家情趣，最终是不会受农民欢迎的，迟早也是要失败的。

安德镇的安龙村，村庄建设水平和战旗村不差，但村庄规模相对较小。安龙村是成都近年打造“小规模、组团式、生态化”川西特色民居工程的成果。小规模，即要求尊重村落形态规律，“宜聚则聚、宜散则散”，在村落规模上不贪大求全。安龙村规划了10个农民新型社区，每个点位人数控制在50~400人不等，最小的点位仅有11户39人。组团式，即由一个或几个大小不等的院落围合而成，呈组团式布局，既适当集中归团，又相对比较独立。生态化，即充分依托林盘、水系、农地等生态元素，民居自然散落于各村落之中，保留自然优美的生态系统和田园风光。

安龙村和战旗村虽然都是新建的农村社区，但却庭院相倚、瓜菜满绿，林盘老树簇拥，乡土气息浓郁。随行的省农工委同志告诉我们，四川在抓新村建设时，特别强调要保留民居的前庭后院，努力展现农村特有的田园景观、鸡犬之声、鸟语花香、瓜果菜香；明确要求不搞钢筋混凝土崇拜，房前屋后的绿地越多越好，村里村外的硬化黑化越少越好。路上，他们还向我们介绍了“微田园”的做法，即在前庭后院建设小菜园、小果园、小茶园、小鱼池等发展庭院经济。这些理念和做法，对我们触动很深，隐隐感到这或许就是城镇化发展到一定程度之后的一种“返璞归真”，可能就是今后新村建设的一个“理想模样”。

4月2日下午，我们又在成都的都江堰市看了几个村，柳街镇的鹤鸣村与黄家大院，崇义镇大桥村容家院子（自然村）。鹤鸣村是新建的村庄，黄家大院、容家院子两个村则是对原有村庄进行的改造升级。到黄家大院调研带有偶然性。在接连看了几个新建设的新村示范点后，我们心里嘀咕，这是不是仅是成都市的“样板戏”，其他一般性的村庄又弄得如何呢？我们问都江堰的同志，新建的村大约能有多少、什么个比重？市里同志告诉我们，大约只占到全市行政村总数的十分之一，这意味着绝大多数村还是原有村落形态。在看完鹤鸣村后，我们临时决定，就看个附近的老村子――黄家大院。黄家大院的整洁着实让我们出乎意料，房还是老房，路还是老路，但就是感觉有点不一样，路面上看不到一丁点塑料薄膜、纸屑垃圾，空气中闻不到一丁点畜禽粪臭、败叶腐味。容家院子的改造也十分有特点，其中一座旧民居用竹草搭建了“草堂风格”的门庭，现已改造成为一个综合活动馆，每到假期，来此喝茶、吃饭的游客络绎不绝。看完这几个村落，我们对成都市农村的干净整洁、清新淡雅留下了极其深刻的印象，可以说，要把村庄建成这样在全国各地并不鲜见，但要把村容村貌都拾掇到这个程度，许多地方就差得比较远了。

4月3日，我们还调研了雅安市雨城区上里古镇，眉山市洪雅县柳江镇红星村，这是有着上千年历史的两个古村落。红星村依托“烟雨柳江”的自然美景和“千年柳江”的人文底蕴，把新农村建设与发展乡村旅游结合起来，在新村建设中尤为注重古村风貌、传统民居的精心保护。在红星村，一江溪水穿村而过，村里建了条休闲便道，便道既沿溪而建又穿溪而过，道路两旁旅游标识显著，路边还建有干净卫生的公共厕所。一颗巨大的老榕树，枝繁叶密掩映着一处老宅，“古榕客栈”的金色招牌若隐若现，真是宛若行走画中、恍如穿越时空。缓过神来，我们细想，如果这样的村落都在我们这一代消失了，该是多大的罪过!历史的记忆又去哪里找寻？文化的乡愁又靠什么传承？

看完这些村，我们感到，村庄怎么建、建成什么样，似乎不能一概而论。目前的村庄大体可以归为三类，一类是具有悠久历史文化的“古村落”，一类是一般意义上的原有“老村落”，另一类则是近年来在新址新规划、新建设的“新村落”。不同类型的村庄，其建设的思路、重点、做法也应有所差异。新村的建设，重在“建”。

首先，在基本理念上，村庄建设不能简单把城市社区复制到农村，不能把农村建成城市的低级复制品，一定要千方百计保留农村的田园风光、农家情趣、乡村文化。其次，在规划设计上，村落规划既要契合山水的纹理、道路的机理、林田的地理等自然特性，又要具备现代城市文明所享有的生产生活舒适与便利。第三，在民居建设上，要充分体现民族特色、地域特点、乡村特征，既要做到总体风格风貌大致统一，又要避免千篇一律，应做到外观样式、色彩风貌等多样间搭、错落有致。老村的建设，重在“改”。我们不能把所有的农村都拆掉而重新建一遍，新建的农村毕竟是少数。应当说，村庄建设主要还得走改造提升的路子。老村的改造，不仅是“穿靴戴帽”、把村民房屋外观改变一下，还要在理念、规划、建房等方面引入建新村的一些做法，注重提升改造农村公共基础设施、优化美化村容村貌，使得生活更加便利、村庄更加美丽。古村的建设，重在“保”。古村落是我们乡村文明的宝贵遗产，一处古村落就是一座集山水文化、建筑文化、园林文化、名人文化、饮食文化、民俗文化等于一体的历史陈列馆和标本珍藏库。将来，农村的老房子、老林子、老建筑、老树木都要作为财富而不是包袱，精心呵护和严格保护起来。

二、村庄依靠谁来建？

房子建在哪儿？建成什么样？由谁来建？怎么监督？老的宅基地怎么办？新房子怎么分，承包地怎么调？一个村庄的建设，特别是新建的村庄，涉及的矛盾问题非常具体，稍有不妥，就可能埋下农村社会治理的祸根，甚至成为引发农村群体性事件的引线。四川成都等地的做法，引起我们的共鸣，其遵循的核心原则就是“真正让农民做主”。

在鹤鸣村调研时，我们忽然看见，一片新房中间赫然矗立着一处破旧房屋，甚是扎眼。我们询问：这是怎么回事?随行的同志告诉我们，在项目实施初，这户人家以为村里要收他家的宅基地，加上他们在成都市区也有房，因而坚决不同意参加项目。村里同意了这户的要求，没有动他们房屋。“现在他们后悔了”，随行同志也淡淡地补充了一句。我们感到，搞新农村建设，尊重农民意愿，可能短时间内会影响项目推进，但允许“插花”现象存在，能最大限度减少矛盾隐患，最终的好处也是显而易见的。

安龙村在项目实施过程中，充分坚持农民主体地位，不搞“行政命令、代民做主。”首先，是否参与项目由村民自已定夺；其次，项目具体实施由村民自己管理，规划选址、户型设计、建筑队伍选择、质量安全监管等问题均由农民自主拍板；最后，资金账目也由村民自己算、自己管。

成都还将村民理事会、村民议事会的工作机制引入到新村建设中。4月1日，我们在成都崇州市桤泉镇荷风水村调研时了解到，这个村鼓励农民群众采取民主推选的方式建立“三会一社”，自主实施集体土地综合整理项目，从而构建起“1+3+n”的村级治理机制。他们建立了联合议事会，着重解决新村建设跨组、跨行政村议事难的问题；建立了维权自治会，群众聘请法律顾问，着重解决合法维权问题；建立了业主委员会，着重解决新村项目中的日常监管问题；建立了土地股份合作社，着重解决土地整理实施主体问题。荷风水村的做法，真正让群众住了放心房、有了明白账，对政府也真正有了信任感。同时，成都广泛推广“小组微生”的建设理念，采取统规统建、联户共建、统规自建等多种方式，也给予了农民充分自主权、选择权、决策权。

三、村庄建设资金怎么来？

搞好村庄建设，资金匮乏是关键瓶颈。建设村庄是个大项目，不仅水、电、路、气等基础设施建设资金需求大，民房建设也是一笔大投入。钱从哪里来？从成都、雅安、眉山三市的做法看，政府补、村民筹、市场融，各个渠道都有。

在雅安市名山区百丈镇王家村座谈时，区里的同志告诉我们，名山区正计划开展89个新村点建设，初步估算基础设施投资就需3个亿，这还不包括村民的房屋建筑费用。王家村是个“新村落”，村庄建设的户型有3人户、5人户等类型供村民选择，3人户的房屋建筑成本在16万元左右，5人户的建房成本在20万元左右。可见，如果加上农民房屋的建筑费用，村庄建设特别是“新村落”的建设，资金需求是巨大的。

在安龙村的建设资金公示栏上，我们看到，安龙村新村建设总共投资24400万元，资金来源有三块：增减挂钩指标交易费、项目经费、农户自筹经费。经过拆院并院节约出来的集体建设用地复耕后有426亩用于增减挂钩，按照政府35万元/亩的收储价格，接近1.5个亿，占到整个建设资金来源的60%以上。另外，政府配套补助4800万元用于基础设施建设，村民还自筹了些，人均自筹在1.4万元左右。可见，在新村建设中，尽管有政府补助、村民自筹等多种途径，但通过增减挂钩获得土地价值溢价是当前新村建设的主要资金来源。而在资金的使用上，安龙村民居建设耗费17600万元，占70%以上。这也表明，建设新村落的资金需求主要是在新的民居建设上。我们了解到，不仅安龙村，战旗村、鹤鸣村等其他几个新建村庄的资金来源和使用情况也都大体如此。

但是，增减挂钩政策也不是在哪儿都灵。名山是个山区县、农业县，“工业弱，茶叶好”，土地的一级市场需求并不旺盛，土地价格也就不高。增减挂钩节约出来的土地指标仅3万余元/亩，然而土地复垦的费用每亩就在6、7万元以上，因而，挂钩政策几乎没有实施空间。在雅安市雨城区碧峰峡镇舒心农场座谈时，区里的同志也告诉我们，由于不能开展土地增减挂钩，现在区里建设新村很缺乏资金。我们感到，一旦不能“增减挂”，就很难搞得起新建村落这样的大项目，这种情况，不仅雅安、可能全国都是普遍的。

除了安龙村的三类资金来源外，也有一些社会资金投向农村建设。但是这类资金总体来说比较少，而且往往针对具有特殊优势的村庄，比如乡村旅游发展潜力比较大的地方，特别是一些具有古村落开发资源的村庄。我们了解到，红星村就以BT、BOT或BOO等模式吸引了社会资本3亿元参与新农村建设，以企业投资为主完成了村里的公共基础设施建设。荷风水村的筹资方式也是一种新的探索，这个村也是一个新村聚居点，他们以农村集体建设用地折资入股组建土地股份合作社，合作社再以社员节余的集体建设用地向银行抵押融资3600万元，解决了新村建设中钱从哪里来的问题。

村庄不仅建设需要钱，维护也要钱。建设秀美宜居的村庄，保持干净整洁似乎更加重要。我们在鹤鸣村了解到，去年村里能有250万元用于村庄基础设施的管护和村庄环境卫生的维护，其中村民自缴的有80万元，成都市每年给每个村40万元的社会事业建设费用。成都市的财力比较强，投入农村搞社会事业的钱宽裕些，但像雅安这样的山区市，情况就差很多了。在名山区座谈时，村里的同志向我们反映，截止目前，雅安虽然有每个村市里给10万元、区里给20万元的计划，但目前仍未拨付落实。

四、一些初步的思考和判断

村庄建设与城镇建设一样，是现代化进程中必须面对的重大理论课题和现实问题。通过几天来对四川3市多村的实地调研，经过与众多基层干部和农民群众的座谈讨论，我们对村庄建设问题，形成了一些基本判断和初步考虑。

1．关于村庄变迁趋势。在工业化、城镇化快速推进的背景下，伴随着农村人口的大规模转移，越来越多的农民进城入户、变为市民，预示着我国的村庄布局结构、农村社会形态正在发生深刻的变化和剧烈的变迁。现在，可以看到以下几个趋势：

一是传统村庄“空心化”还会延续发展，城市郊区的农村会快速纳入城市版图，农区、山区的农村人口会逐步向新型农村社区、中心村等集聚，一些村庄逐渐消失、村庄数量日益趋减是必然趋势。

二是在经过一个时期城镇、农村建设占地同步快速扩张之后，随着以人口城镇化为核心的城镇化战略的实施，现在可能正进入一个转折点，预示着今后城镇空间扩张会与村庄空间压缩相伴，总的建设占地规模增速会逐步减缓，直至达成基本稳定。

三是城乡发展一体化的进程会加快推进，农村的基础设施、公共服务会逐渐向城市看齐，大规模的村庄建设、村庄改造、村庄整治将逐步展开。

2．关于村庄建设规划。搞村庄规划，不能简单复制城市社区模式、把农村建成缩小版的城市，不能千篇一律、一张图纸、一副模样。搞村庄规划，要以市县为单位，按照主体功能区定位和全域统一规划的理念，围绕区域主导产业，制定县域村庄建设总体规划，并结合每个村的具体功能定位，编制村庄建设规划，宜建则建、宜改则改、宜保则保，做到因地制宜、差别对待。搞村庄规划，要以方便农民生产生活为基本依据，尊重传统的乡村结构、农民的生活方式、地方的民族习性，村庄建设宜大则大、宜小则小，宜聚则聚、宜散则散，不能强求集中居住，更不能强迫农民“上楼”。搞村庄规划，政府是主导，理应出钱、出力，但住在村里的终究是农民，搞村庄规划必须充分征求农民的意见。

3．关于村庄建设改造。现在看，一些地方具备了村庄拆迁重建的条件，农民也有意愿，可以因势利导加以引导和推进。但对大部分地区来说，村庄改造、村庄环境整治，还是当前的首要任务，用农民的话来说，“让城里的媳妇能在村里住得下，可以待上几天”。村庄建设、村庄改造，说到底还是农民自己的事，建不建、怎么建、建成啥样，还得由农民自已说了算。政府做好事，也得让农民称心满意，不能越位办事，吃力不讨好、花钱捞埋怨。

4．关于村庄建设资金。村庄建设需要大量的投入，基础设施和公共服务设施，政府该投的要投、该补的要补，但大头是建房子，还得靠农民自己拿钱。从四川的调研看，搞新村建设，有灾后重建、扶贫移民搬迁、打捆各项农村建设资金，但最主要的还是“地票”（城乡增减挂钩指标流转资金）。像一个村通过村庄拆旧建新、土地复垦整理，能节约300多亩建设用地指标，指标流转后就能获得1亿多资金，这要靠政府投、农民筹，是很难做到的。对土地增减挂钩政策，各方争议较多、认识相左。我们认为，“增减挂”客观讲是有一些好处，特别是对大部分农区、边远山区的农村来讲，他们可能永远都不会被征地、被城镇化，通过增减挂钩，可以部分分享城镇化带来的土地增值收益，提前获得建设资金。同时，通过旧村庄复垦，可以增加一部分耕地，也一定程度上提高了农村集体建设用地的集约节约利用水平。

现在的问题是，“增减挂”管理有些失控，经过批准的盲目扩大实施规模，没经过批准的也擅自推进，其后果是全国年度建设用地指标超出宏观调控指标，而且到底超了多少谁也说不清楚。更有一些地方政府，搞“增减挂”，是打着新农村建设的旗号，实际就是要城市建设用地指标，强行拆村并村，强迫农民上楼，引发一系列社会问题。与其这样，还不如实事求是地适当增加年度建设用地指标，相应扩大增减挂周转建设用地指标，使所有建设占地都纳入年度建设用地指标管理，让桌子底下的暗箱操作变为桌面上的阳光行为，规范有序地推进“增减挂”。如果大调政策暂时有困难，至少应切实把住几点：一是不能把指标调出县域；二是不能搞房地产；三是指标卖的钱必须确保基本用于新村建设的本身。