导语：乡村振兴是一个大战略，必须有真金白银的硬投入。长期以来，土地出让收益，可以说是“取之于乡，用之于城”，要创新政策机制，把土地增值收益这块“蛋糕”切出更大的一块用于支持脱贫攻坚和乡村振兴。

 

 一 、最新乡村振兴土地政策

1、新增建设用地计划指标奖励，支持农村产业融合发展

2017年12月，国土资源部、国家发展改革委联合印发的《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》从八个方面明确了保障农村产业融合发展用地的政策。

通知指出，将安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。对存量建设用地用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县，可给予新增建设用地计划指标奖励。

 

总结要点如下：

 

2、宅基地“三权分置”，市场化运作的多方共赢

作为农村专门用于建造住宅房屋为目的的部分土地，宅基地的改革进程和未来方向备受市场关注。2018年，中央提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。“三权分置”将保护进城农民的土地承包权益，促使有条件的农业人口放心落户城，加快形成城乡融合发展格局。

据了解，目前，已有部分地区颁发了农村宅基地“三权分置”不动产权登记证，金融机构也加大了对农民住房抵押贷款的发放力度。这项2018年初提出的改革在经过半年左右的探索后，已经进入全面提速时期。

• 拥有宅基地资格权的农户——闲置的宅基地可以出租给做休闲农业项目的个人或者公司，获取分红。

• 农村创业者——返乡创业者可以通过租赁“使用权”的方式，做特色客栈、农家乐等。

• 养老乡居客——宅基地流转可在“适度”的原则下进行，为回归乡村养老度假的新乡民提供土地流转政策支持。

国家发改委城市和小城镇发展中心原副主任乔润令指出，在乡村振兴的背景下，农村集体建设用地是未来用地的新领域，是绝大多数田园综合体、特色小镇用地的最新领域。宅基地新政策及其后续融资政策的完善，将为城市资本的下乡开辟道路，也为文旅产业土地利用提供了新的空间。

笔者认为，宅基地制度改革是三块地改革中最艰难的，根据这两三年各试点的实践经验来看，有效利用宅基地的方式主要有四种。同时，宅基地入市后的用途也要严格把控。

正如中央农办主任韩俊强调所言，宅基地三权分置不是让城里人到农村买房置地，而是要使农民的闲置住房成为发展乡村旅游、养老等产业的载体。

3、土地新收益：新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂

2018年的中央一号文件提出，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。

2018年3月，国务院办公厅印发了《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》明确了实施细则。新土地政策运用经济手段，发达地区和贫困地区资源优势互补，助推脱贫攻坚和乡村振兴。

日前，自然资源部贯彻落实《办法》规定，下发了《关于实施跨省域补充耕地国家统筹有关问题的通知》、《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》以及《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》。

同时，为推动相关工作顺利实施，财政部制订了《跨省域补充耕地资金收支管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂资金收支管理办法》，明确了资金收取、下达、结算、使用等方面的要求。明确指出跨省域补充耕地资金、深度贫困地区收到的城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂资金，将全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。

• 深入推进土地整治和高标准农田建设：高标准农田是指土地平整、集中连片、设施完善、农田配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产，划定为永久基本农田的耕地。新增耕地，这为深入推进土地整治和高标准农田建设创造了重要条件。

同时，实行增减挂钩节余指标跨省域调剂，将进一步显化土地级差收益，为增减挂钩的深入开展提供了更大动力。两大举措相结合，将进一步推动农村生产生活条件的改善。2018年4月，中国农业发展银行出台《关于服务乡村振兴战略的指导意见》和《关于全力支持高标准农田建设工作的通知》，支持美丽宜居乡村建设扎实推进，争取建设1000个左右乡村振兴示范村；努力成为服务乡村振兴战略和支持高标准农田建设的主力银行。

• 允许跨省调整耕地占补平衡：耕地占补平衡坚持以县域平衡为主。调整耕地占补平衡政策，允许耕地后备资源严重匮乏、补充能力确实不足的直辖市和省，申请在国家统筹下跨省域补充耕地，可有效解决边退耕、边开垦的矛盾，防止毁林毁草开垦和滩涂围垦，推进山水林田湖草整体保护、系统修复，具有显著的生态效益。对于贫困地区有资源条件产生补充耕地指标的，优先纳入调剂平台，支持获得经济收益、加快脱贫致富。

• 地区间的资源资金互补，促进共同发展：实施两个跨省域土地指标调剂，对于经济相对发达地区，可以缓解耕地占补平衡压力，拓展建设发展空间，保障重大项目及时落地。而对于经济相对落后地区，则可以获得可观的转移支付，夯实农业农村发展基础，并为特色小镇、田园综合体等建设提供支持，从而发挥地区之间资金资源互补作用，促进共同发展。

 

4、六类重大建设项目将允许占用永久基本农田

2018年7月，为贯彻落实《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，自然资源部下发《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》，要求严格限定重大建设项目范围，严格占用和补划永久基本农田论证，严格用地预审事后监管，将永久基本农田保护措施落到实处。

现阶段允许占用永久基本农田的重大建设项目包括：党中央、国务院明确支持的重大建设项目；军事国防类；交通类（机场项目、铁路项目、公路项目）；能源类；水利类；以及为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门支持和认可的交通、能源、水利基础设施项目。

国土部、住建部联合发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，宣布将13个城市纳入试点！

这是楼市调控以来，真正意义上的大招，其影响将非常巨大，对于楼市堪称重磅炸弹，显示出中国楼市格局的重大变化。

参与试点的13个城市，全部为中国的核心城市，由此可见，中央建立“租售并举”住房体系的决心之大！

这13个城市是：北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都。

 

01 震撼的看点

农村集体土地不用经过国家征地环节，直接进入了市场，租赁住房、共享度假小院这类项目将获得快速审批通道！同时，土地成本将大幅降低，对平抑未来的租金价格、房价将产生重大影响。

共享度假小院，是结合市场刚需打造的城市家庭归园田居、享受共享度假生活方式的第二居所。在这里，你可以享受到共享度假的田园生活：共享旅途、共享文创、共享禅修、共享运动、共享医护......免费享受阳光、空气、养分、水......

 

02 此次改革的重大意义

第一，“利用集体建设用地建设租赁住房、共享度假小院”，是中国土地制度的重大变革，意味着以后“土地改革有巨大的空间”。未来，土地入市是不是一定要经过政府征地环节，都可能发生变化。这样，中国房地产市场自1998年以来的基本逻辑，可能发生重大变化。

第二，这意味着政府向社会大规模转移土地红利，这是非常值得称赞的。

第三，这意味着一大批低成本土地入市，由此产生一大批低成本房屋，对于抑制高房价、高租金将产生巨大作用。根据刚刚公布的“办法”——村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房或者共享度假小院。兼顾政府、农民集体、企业和个人利益，理清权利义务关系，平衡项目收益与征地成本关系。

第四，大城市郊区农村户口价值大增，将产生一大批新富阶层。这些农民将成为大批租赁住房的股东，长期享受土地红利。

 

03 以下看点值得注意

①项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划，以存量土地为主，不得占用耕地。

②尊重农民集体意愿，合理确定项目运作模式，维护权利人合法权益，确保集体经济组织自愿实施、自主运作。

③试点城市应当梳理项目报批（包括预审、立项、规划、占地、施工）、项目竣工验收、项目运营管理等规范性程序，建立快速审批通道。

④集体租赁住房出租，应遵守相关法律法规和租赁合同约定，不得以租代售。承租的集体租赁住房，不得转租。探索建立租金形成、监测、指导、监督机制，防止租金异常波动，维护市场平稳运行。

⑤承租人可按照国家有关规定凭登记备案的住房租赁合同依法申领居住证，享受规定的基本公共服务。有条件的城市，要进一步建立健全对非本地户籍承租人的社会保障机制。

也就是说，政府对于开发这类住房给予了大量优惠政策，包括快速审批通道，租住人员可以享受“基本公共服务”等等。

当前构建养老服务体系的重要支撑点，也是薄弱环节。《乡村规划》明确了构建农村养老服务体系的原则和思路，是指导未来五年农村养老实践工作的重要文件，特将重点内容整理编辑如下：

《乡村规划》第三十章主题是增加农村公共服务供给，指出继续把国家社会事业发展的重点放在农村，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化。

 

 

 二、休闲农业项目拿地要点

1、哪些可作为休闲农业用地

• 农民自有住宅、闲置宅基地：《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》中明确规定支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业，因此在进行休闲农业开发建设中要充分利用农民自有住宅、闲置宅基地。
• 农村集体建设用地：指乡(镇)村建设用地，乡(镇)村建设用地是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。
• 四荒地：2016年中央一号文件以及《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》中鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。“四荒”使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。
• 其他方式：《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发[2015]93号)提出，对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

图片截取自农业新闻网-图话三农

 

2、休闲农业拿地新方式

• 采用土地银行的方式：在完成农村土地确权工作的地区，可采用“土地银行”的方式，实现农村集体土地指标的自由流转、质押和融资。这对于农户获取启动资金自营个体旅游项目和专业企业规模化获取土地用于开发大型旅游项目而言都具有现实意义。

• 建立以土地股份为基础的合作社：有条件的农村集体可以建立合作社，农户以承包的土地入股，进行股份合作。这样可以使土地集中经营、高效经营、形成规模化、产业化经营。这种方式，管理制度严格，管理方法科学，对加强休闲农业和乡村旅游领域的农村集体经济发展能力，保障发展成果切实惠及本地有着极大的促进作用。

• 土地置换、租赁、入股联营等：对经济效益不理想的集体用地，可采取土地置换、租赁、入股联营等方式，统筹盘活这些存量集体土地。一方面可以解决旅游开发过程中，需要迁移部分农户的住宅、承包地的问题;另一方面可以充分发挥土地使用价值，集约化发展，便于个人或企业经营管理。

• 土地管理涉及的法律、法规、政策较多，同一个问题的相关规定往往散见于不同的法规和政策文件中。需要对这些政策法规文件充分梳理并予以集成，同时结合项目的性质、特点和用地需求，加强用地策划，研究提出所需各类建设用地的解决方案，最终形成培育特色小镇的政策空间。

  按照现行政策，有30余种用地解决方案可供特色小镇使用。

方案一：使用存量国有建设用地

1．批准使用：市政道路、公园、绿地、广场等属于公共用地，办理批准使用手续，即批准用于建设市政道路等，可以发建设用地批准书，但不用发划拨决定书或出让合同等。这些用地在土地登记时也是只登记不发证。需要注意区分建设单位、管理单位与土地使用权人的不同。

2．国有土地划拨，即行政方式。

3．国有土地使用权出让。

4．国有土地租赁。

5．国有土地使用权作价出资或入股。

除批准使用和划拨外，其他三种方式属于有偿使用。其中，出让和国有土地租赁的具体配置方式包括协议、招标、拍卖和挂牌四种，作价出资或入股因有明确的使用者，只能通过协议方式配置。

方案二：圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目

土地利用总体规划所确定的城市村镇建设用地，被称为“圈内用地”。为实施规划，需要占用圈内用地，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准，由市、县国土资源部门依法供应。

方案三：圈外单独选址建设项目用地

能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城镇村庄建设用地范围外土地的，经批准可以在圈外单独选址建设。涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续；土地供应方案在办理农用地转用和土地征收时一并批准。

方案四：使用国有农用地

建设需要使用国有农用地的，应当在办理农用地转用审批手续转为国有建设用地后，依法办理供应手续，不用办理征收手续。

方案五：直接使用集体建设用地

有六种情形可使用集体建设用地。

1、乡镇村公益事业、公共设施用地。

2、村民住宅。

3、集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的。

4、以集体经济组织为主体开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业，或者以集体建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业合作开发此类产业的。

5、在33个农村“三块地”改革试点，集体建设用地使用权可以出让、租赁、作价出资或入股，用于商品住宅以外的经营性项目。

6、返乡下乡创业人员，可依托自有和闲置农房院落发展农家乐；也可通过租赁农房或与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作改建自住房。

方案六：使用国有未利用地

建设项目可以使用土地利用总体规划确定的国有未利用地，不需修改规划，也不用办理转用和征收手续，直接批准用地。

方案七：使用集体未利用地

可以参照方案五，直接作为集体建设用地使用。而国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地；不需要办理农用地转用手续，不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费。

方案八：使用设施农用地

设施农用地是指设施农业项目区域内直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农业项目不同于一般的建设项目，其用地也不同于一般建设项目用地，符合要求的设施农用地不属于建设用地，按农用地进行管理，不需办理农用地转用审批手续，不作为新增建设用地管理。附属设施和配套设施用地有一定比例限制。

设施农用地不包括以下用地：

经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；

以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；

以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。

方案九：结合土地整治、村庄整治安排用地

土地整治是对项目区内田、水、路、林、村等的综合整治和统一安排，必然涉及到项目区内各业用地的重新布局、安排和产权调整。土地整治规划方案中包含了整治后的土地产权调整和各类项目用地调整（地类调整和供地安排）。土地整治实施规划经批准后，应当依据经批准的实施规划，相应调整项目区内各类用地产权和地类，直接为项目区内原用地单位整治后的用地办理相应用地手续，不再办理农用地转用审批手续，也不占用土地利用年度计划指标。安排原用地者用地后的剩余部分，应当依法办理供地手续。

方案十：使用增减挂钩项目建新区用地的，视同建设用地

农业项目使用国有农用地，有承包经营、承包经营权流转、由农场职工按要求耕种等方式；

农业项目使用集体农用地，有承包经营、承包经营权流转、四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）拍卖、由原农户按要求种植等方式；

使用四荒地等未利用地的，有承包经营、四荒地拍卖、流转等方式，使用年限最长50年，使用方向包括开荒造林、治沙改土以及休闲农业、设施农业等，用于非农业建设需要审批；

农村三项建设使用圈内农用地的，应当先行办理农用地转用手续，转为集体建设用地后，再由县市人民政府批准使用；

符合条件的农村道路用地和农田水利设施用地属于农用地，不属于建设用地，不办理农用地转用手续，不占建设用地指标；

地质灾害治理工程用地，按照地质灾害治理项目办理项目审批手续，不办理征收、转用手续，不占用指标，但应当足额安置补偿。

根据项目具体需求不同，还有填海造地、抢险救灾用地、临时用地、先行用地、一般采矿用地、石油天然气钻采及配套用地、闲置地处置与利用、工矿废弃地利用或复垦置、低效地再开发利用、管线用地（需设置地役权）、低丘缓坡用地、光伏用地、新产业新业态用地以及农村党建、医疗、图书、体育等配套用地等用地解决方案可供选择。

此外，还可以通过市场解决项目用地：

以转让方式取得土地使用权；

以股权转让方式取得目标公司控制权，进而实现开发利用目标土地的目的；

以合作开发方式开发利用目标土地；

原有建设用地地依法改变用途等土地使用条件后,用作发展项目用地；

原有建设用地办理出让、租赁等有偿用地手续后，用作发展项目用地。

可以看出，土地政策梳理集成可以形成很多种拿地的解决方案，政策应用空间很大，不管是搞房地产开发、搞工业建设项目，还是搞特色小镇建设，如果不懂土地政策集成应用，会错失很多的机会，增加很多工作难度和开发成本。