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【聚焦】严控“非粮化”，农民怎么种地？政府怎么用地管地？

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发布：2022-11-14 11:10:41

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2020年，国务院办公厅印发了两个重要文件。一个文件是9月10日印发的《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，主要是提出“六个严禁”：一是严禁违规占用耕地绿化造林；二是严禁超标准建设绿色通道；三是严禁违规占用耕地挖湖造景；四是严禁占用永久基本农田扩大自然保护地；五是严禁违规占用耕地从事非农建设；六是严禁违法违规批地用地。另一个文件是11月4日印发的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，主要是强调对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。

要求更具体的是2021年连续发的两个文件，一个是2021年11月26日，自然资源部办公厅印发的《关于开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》；一个是2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》。

这几个文件提出重点整治四类问题：一是新增农村乱占耕地建房问题；二是违法违规占用耕地挖湖造景问题；三是违法违规占用耕地超标准建设绿化带、绿色通道问题；四是违法违规占用耕地绿化造林或将耕地转为园地等其他类型农用地问题。

“非粮化”涉及农业结构调整。过去占用基本农田种树是普通现象，而且占地面积大。但现在不行了，国家有了新的要求和规定。

最新提法之一：耕地用途管制

1998年修订的《土地管理法》，最大的特点就是提出实行土地用途管制制度。但这个用途管制，主要是严格限制农用地转为建设用地，针对的是耕地“非农化”问题。

最新提法之二：进出平衡

针对“非农化”，对占用耕地从事非农建设的，要求落实“占补平衡”。针对“非粮化”，现在提出对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的，实行“进出平衡”。

怎么落实：要求县级人民政府应组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并组织实施。

怎么监管：提出自然资源部将通过卫片执法监督等方式定期开展耕地的动态监测监管，及时发现和处理问题，每年末利用年度国土变更调查结果，对各省(区、市)耕地“进出平衡”落实情况进行检查，检查结果纳入省级政府耕地保护责任目标检查考核内容。未按规定落实的，自然资源部将会同有关部门督促整改；整改不力的，将公开通报,，按规定移交相关部门追究相关责任人责任。

惩治措施是：自然资源部办公厅《关于开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》规定：对未能达到耕地“进出平衡”的地区，或者耕地流失数量较大的地区，将暂停新增建设用地审批。

耕地上种什么

对永久基本农田的要求是：主要用来种植粮食作物，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。如果现在种植的是棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变。种植粮食作物的，要求每年至少种植一季粮食作物，可采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。利用永久基本农田发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提，沟坑占比要符合稻渔综合种养技术规范通则标准。

对一般耕地的要求是：主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下,可以适度种植其他农作物。

耕地上不能干什么

国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》针对粮食生产功能区，提出“四个不得”：一是不得擅自调整粮食生产功能区，二是不得违规在粮食生产功能区内建设种植和养殖设施，三是不得违规将粮食生产功能区纳入退耕还林还草范围，四是不得在粮食生产功能区内超标准建设农田林网。

自然资源部、农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》针对一般耕地提出“五个不得”：一是不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；二是不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；三是不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；四是未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；五是未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。

永久基本农田不能干什么

自然资源部、农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》提出“四个严禁”：一是严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；二是严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；三是严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；四是严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

为解决过去占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼缺少处罚措施问题，新修订的《土地管理法实施条例》五十一条规定：非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。