摘要：农村集体经济是我国社会主义公有制的重要组成部分。在新的时代背景下，发展壮大新型农村集体经济，对乡村全面振兴有着重要的助推作用。文章在总结中国农村集体经济发展历程的基础上界定传统农村集体经济和新型农村集体经济，并分析制约新型农村集体经济发展壮大的原因：内生动力不足、发展人才缺失、政策支持不够、体制机制滞后等，提出创新农村集体经济新的实现形式、夯实农村集体经济发展人才基础、加大对农村集体经济的政策扶持、深化农村集体经济体制机制改革等对策，以此推进新型农村集体经济实现高水平、高质量跨越式发展。
关键词：乡村振兴；新型农村集体经济；对策
农村集体经济是中国农村经济的重要组成部分，是农村经济社会发展、实现共同富裕目标的经济基础[1]。党和国家在实现共同富裕的路上不断创新发展农村集体经济。2016年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确将发展新型集体经济作为改革的目标之一。党的十九大报告首次提出实施“乡村振兴战略”，并明确提出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”习近平总书记在中共中央政治局第八次集体学习的讲话中提出：“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”第一次提出了新型集体经济的概念。2021年中央一号文件提出，要基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济。2022年中央一号文件提出，要巩固提升农村集体产权制度改革成果，探索建立农村集体资产监督管理服务体系，探索新型农村集体经济发展路径。
新中国成立后，经过社会主义改造，集体经济成为中国农村经济的最主要组成部分。农村改革启动后，农村集体经济经过多次改革和调整，不断明确职能定位、探索发展方向、创新实现形式，在农村经济中的地位发生了深刻变化，形成了多种多样的发展路径[2]。
01、新中国成立农村改革前：从形成到主导农村经济发展的构建期
农业合作化。新中国成立后，迅速完成了土地改革，建立了小规模自耕农为主的农业经营体系。紧接着，参照苏联的农业集体化道路，中央着手推动农业合作化、集体化，改造传统农业和小农经营方式，使农业走上社会化大生产道路。集体经济滥觞于20世纪50年代合作化运动时期在互助组（1949~1953年）、初级社（1954~1955年）基础上成立的高级社（1956~1957年），逻辑原点是在计划经济体制下，把农民组织起来开展农田水利基本建设，加速国家工业化，走上社会主义道路。党的七届六中全会以后，农业合作化运动进入高潮，到1956年底实现了初级农业生产合作社化，到1957年底实现了高级农业生产合作社化。
组建人民公社。1958年，全国大办人民公社，农业合作化转变为农村公社化。但由于思想认识不到位，理论准备不充分，在“社所有”“生产大队所有”“生产队所有”之间，出现了产权关系上的混乱，向“社有制”的穷过渡，对生产力形成了一定程度的破坏。考虑到克服生产队之间的平均主义、保障生产队的生产自主权、当时农民的觉悟程度以及改善集体经济的经营管理情况等诸多因素，中央不断调整人民公社的生产经营管理体制，完善农业生产经营管理体制、完善农业生产经营管理体制、完善农村非农产业发展机制，形成了“三级所有、队为基础”的集体经济制度框架。
02、农村改革启动到20世纪90年代末：努力适应市场化改革的调整期
农村改革启动后，推行家庭承包制、调整城乡关系、建立产品和要素流通市场等重大改革举措出台，农村集体经济发展的内在机制和外部环境发生了深刻变化。国家在政策上鼓励和引导农村集体经济组织加强统一经营职能，承担更多的农业生产性服务，支持通过为农户服务和开展多种经营壮大集体经济实力，发挥农村集体经济组织联结农户和政府机构、服务部门及其他相关企业的桥梁作用。农村集体经济在逐步适应改革节奏的同时，自身也沿着市场化改革的方向不断探索新的实现形式。
一是转向农户家庭经济：经历了包产到组和包干到户两个阶段，确立了“统分结合，双层经营”的农村基本经营制度，农民有了自主经营权，农业多种经营、农产品流通市场陆续发展起来。
二是加强集体统一经营：要求村集体经济组织把满足农户农业生产性服务需求作为重要的发展方向。但随着家庭承包制的普及，提供农业生产性服务所依托的集体资产多数转移到农户手中，使得村集体经济组织这方面的职能迅速弱化。
三是发展乡镇集体企业：人民公社解体后，乡镇政府和村级自治组织建立起来。社队兴办的集体企业，以乡镇企业的名义延存了下来，并迅速崛起。乡镇企业的数量增长十分迅速，乡镇集体企业也得到较快发展，但随着市场竞争日趋激烈，乡镇集体企业竞争力不足的弊端显现，很多乡镇集体企业由此转为了民营企业。四是探索集体经济新型组织形式：地区性合作经济组织、农村新经济联合体、股份制或股份合作制企业等。
农村集体经济的农业生产性服务职能让位于各类市场主体和农民专业合作组织，导致统一经营职能不断弱化。虽然乡镇集体企业获得了较大发展，但由于在市场竞争力上的“先天不足”，很多乡镇集体企业处于停顿状态甚至破产倒闭，有些则改制为民营企业，使得不少农村集体经济组织失去了收入来源，出现了大量的集体经济“空壳村”。
03、21世纪初到2021年：探索多元化实现形式当转型期
进入21世纪后，农村集体经济的外部环境再次发生深刻变化。加入WTO之后国内市场更加活跃加之中央“工业反哺农业、城市支持乡村”的决策部署，农村集体经济组织在农村经济社会发展中的作用越来越大，机遇优势明显，但挑战并行，面临着农村劳动力大量流向城市，农村老龄化、空心化的问题，总体来说在机遇大于挑战。在此背景下，一些地方逐步扭转了农村集体经济弱化、边缘化的趋势，不少“空壳村”的集体经济重新发展了起来，并探索了多元化的实现形式：继续退出市场竞争激烈的领域；探索土地经营权入股、在农业农村基础设施建设和公共服务等新领域发挥作用、盘活集体经营性建设用地等新方向；城郊农村或城中村集体经济迅速发展成为城市社区退出农村集体经济的范畴。
可见，进入21世纪到2012年，农村集体经济得到了一定发展，但发展仍依旧相对滞后于其他经济成分，农村集体经济相对弱化的趋势在总体上未得到扭转。
04、党的十八大以来：推进农村集体产权制度改革的激活期
党的十八大以来，中央围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用全面深化改革，其中，推进农村土地制度、产权制度等方面改革的措施，为激发农村集体经济活力创造了良好的外部环境。
2016年12月，中共中央、国务院出台了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确要加大政策支持力度，清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定。形势的好转，政策的出台，推动农村集体经济进入了增强活力的创新发展时期：建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度；创新农村集体经济实现形式，通过土地入股、农民入社推动农村产业融合发展，以集体资产、财政资金或形成的资产入股、租赁等形式发展混合所有制经济；发挥基层党组织、村集体作用建立综合服务中心；利用财政补助、财政投入等资金进行产业扶贫等。
01、内涵
学术界普遍认为1978年是划分传统农村集体经济和新型农村集体经济的时间界标，即构建期为传统农村集体经济，调整期、转型期、激活期属于新型农村集体经济。新型农村集体经济，是指在农村地域范围内，以农民为主体，相关利益方通过联合与合作，形成的具有明晰的产权关系、清晰的成员边界、合理的治理机制和利益分享机制，实行平等协商、民主管理、利益共享的经济形态。
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实行股民民主表决的决策机制，集体资产的经营管理制度比较健全
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发展新型农村集体经济是符合中国国情的发展方向[3]。习近平总书记指出：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。要针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。”这表明了我国将迎来由脱贫向振兴的历史性重大转变。新时期全面推进乡村振兴的主攻方向是逐步实现农业现代化与全体农民共同富裕作为一项中长期战略与现阶段巩固拓展脱贫攻坚成果并行[4]。农村集体经济作为跨越贫困、实现共同富裕的基本遵循，是我国在农村坚持社会主义发展方向、坚持中国特色社会主义制度的一个具体体现。
发展新型农村集体经济有利于巩固党在农村的执政基础。党的执政基础在基层，中央历来十分关注农村基层政权建设和村级集体经济的发展。习总书记强调，要把发展壮大村级集体经济作为基层党组织一项重大而紧迫的任务来抓，增强基层党组织的凝聚力，提高村级组织服务群众的能力。因此，发展村级集体经济不仅是经济问题，更是关系到党在农村执政基础和执政地位的重大政治问题。
发展新型农村集体经济是乡村振兴的关键路径。新型农村集体经济是产业兴旺的动力引擎[5]，发展新型农村集体经济，以利益为纽带把农民有效组织起来，有利于克服土地分散经营的弊端，促进土地规模经营。新型农村集体经济是生态宜居的根本保障，发展新型农村集体经济，有助于提高农民的集体意识，增强生态保护观念，避免生态资源的“公地悲剧”。新型农村集体经济是乡风文明建设的物质基础，发展新型农村集体经济，通过推动乡村产业发展，可以有更多资金用于加强农村文化阵地建设。新型农村集体经济是治理有效的有效途径，发展新型农村集体经济，可以有效吸引包括资金、人才、技术、文化、教育和医疗等城镇要素向农村流动，提高农村集体收入。新型农村集体经济是生活富裕的可靠来源，发展新型农村集体经济，可以促进一二三产业深度融合，引领乡村产业转型升级、提高农产品的附加值，进而提高农民经营性收入水平。
一是思想认识有误区。部分村干部思想因循守旧，认为农村无资金、无技术、无人才，不具备发展集体经济的条件，长期依赖上级来资金、来项目发展村级集体经济，缺乏主观能动性[6]。同时出于“不求有功但求无过”的思想，村干部不敢承担发展集体经济带来的政治风险和经济风险而拒绝冒险发展新型农村集体经济。
二是资源禀赋不足。由于家庭联产承包责任制实行之初“分”得比较彻底，多数村没有可供集体支配的要素资源，投资缺少资金、开发缺少资源、经营缺少资产，发展集体经济心有余而力不足；部分村有一些可用资源，但因为位置偏僻，难以用于发展产业。
一是本土人才留不住。农村青壮年劳动力外流严重，很多年富力强、懂经济、有头脑、有闯劲的人纷纷外出务工或创业，不愿回家重起炉灶，在家只是“386199”部队。新型农村集体经济发展既缺少领路人和带头人，又缺乏懂市场、会经营、素质高的管理型人才，人才短板突出。加之发展村级集体经济缺少“活水源头”，留不住本土人才。
二是人才引进不重视。在人口和资金外流的同时，对于专家人才和产业实践者的引入重视不足，尚未形成较为系统化和具吸引力的人才引进政策和培育激励机制。
三是缺乏担当意识。村组干部大多缺乏责任感和担当意识，只注重发展民营个体经济，鼓励群众创业创新开拓市场，对集体经济的认识和投入力度欠缺。同时村集体经济在经营管理上缺乏专业管理人才，大多是由村两委班子兼任，难免出现力不从心。
一是缺乏顶层设计和系统性的扶持政策，无论从总体规划、目标要求，还是从扶持政策、考核奖惩上，都缺少专门的系统谋划，各地基本处于自我发展状态。
二是缺少资金支持，新型农村集体经济因资金量小，产业层次低，比较收益和竞争力相对较弱，需要政府在资金、技术、土地等方面大力扶持。另外，政府部门之间政策不协调、扶持政策落实不到位，导致扶持农村集体经济发展的资金“政出多门”，较为分散，难以形成支持合力。
三是缺少相关法律定位，按一般企业对农村集体经济组织征税，农村集体经济没有得到应有的保护和扶持。
一是推动新型农村集体经济发展的领导体制不健全[7]，尚未建立新型农村集体经济发展的领导机构去协调、调度、督导新型村级集体经济发展的相关工作，在项目安排、资金投入等方面对农村集体经济的支持力度不足。
二是激励机制不健全，对党组织书记担任合作经济、村集体经济组织负责人等的相关激励机制不健全，对经营管理者激励不足，挫伤经营管理者的积极性。
三是风险保障机制缺失，农村基层党组织领办的合作社，有的还没有形成真正意义上的“利益共享、风险共担”的机制，合作社社员利益难以保障。
四是监督机制不健全，有些基层党组织制度缺乏刚性约束，管理制度缺乏科学性和可操作性，监督制度和党员权利流于形式，导致民主程序上随意性较大。
一是提高发展新型农村集体经济的思想认识，“建立符合市场经济要求的集体经济运行机制”。新型农村集体经济是以共同富裕为目标，走符合市场经济要求的农村新型集体化、集约化的发展道路，应在现有先进经验和做法的基础上进一步提高思想认识，因地制宜，多措并举发展新型农村集体经济。
二是盘活现有集体资源。在摸清家底、明晰产权的基础上，完善集体产权有偿使用形式，采取租赁、承包、股份合作等形式统一开发利用。把潜在资源用好用活。对产权明晰、资产良好的村，加快推进股份制改革，打造权责明确、运行规范、管理高效的集体经营性资产运作平台，以市场化手段增强发展的内生动力。推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，发展多种形式的股份合作，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。
三是以产业链带动片区区域化发展。大力推动经济强村与弱村联合发展。在党支部加合作社的基础上建立强村弱村的合作社联合社。利用强村资源带动弱村发展，扎实推动农业现代化和共同富裕的进程。对发展水平较高、基础条件较好的城中村、城郊村、镇驻地村、中心村、大企业周边村、经济强村等，大力发展乡村特色产业、现代农产品加工业、乡村新型服务业，通过资产入股、物业租赁、管理服务等方式，增加村级集体收入，周边弱村可创建与企业相关联的上下游配套产业，进一步拉长产业链条，增加集体收入。或者组建劳务合作社，为居民小区、企业、城市建设管理、社区服务等提供劳务，增加集体和农民收入。
发展的关键在于人才，产业振兴的关键是“人才振兴”。
一是选用政治坚定，具有一定理论素养、乐于奉献、敢于担当、勇于创新的人担任集体经济组织的负责人，通过群众选举、公开竞聘、组织委派等方式，选出集体经济组织带头人，选派有责任心、懂经营、会管理的高素质人才进入集体经济组织，注重从回乡大学生、返乡农民工、复转军人、致富能手、农民专业合作社理事长中选配集体经济组织带头人，通过参与培训班、到其他经济强村挂职锻炼等方式，提高其经营理念、生产、技术、电子商务、财务税收等方面的知识水平，增强其综合管理能力。
二是要建立起一支属于自己的“三农”人才队伍，鼓励村里走出去读书的大学生和进城务工的部分人员返乡再就业，大力开展农产品营销人才、农业科技推广人才、专业合作社带头人培训，增强农业就业和农村的吸引力，引进涉农院校、科研院所及龙头企业的专业技术人才。
三是基层政府要经常牵头开展产业技术帮扶结对活动，特别是在重要农时、生产节点、产业链的关键环节，以及最重要的销售环节，都要邀请专家们进行帮扶，助力早日实现乡村产业振兴。
一是增大配套政策扶持力度，新型集体经济的发展壮大需要集结各类资源要素，涉及农业、财政、金融等多个领域的衔接配套，财政金融政策落实落细才能为新型集体经济的发展保驾护航，新型集体经济才能形成可持续、稳健发展的良好态势。加大财政转移支付力度，支持集体经济组织特别是贫困地区集体经济组织发展壮大集体经济。
二是要吸引社会资本，有序引导社会资本下乡，邀请各类社会资本（民间资本和工商资本等）进入农村集体经济，要吸引一批会经营、懂管理的外部优秀人才进入到壮大农村集体经济的队伍中去，为其注入新鲜血液。
三是强化金融政策扶持。金融机构应简化贷款的程序和手续，创新金融产品和服务，适当降低创业贷款门槛，为符合条件的创业项目简化贷款手续，设计多种信用保险产品，引导新型集体经济经营主体能自觉履约，进而提升金融机构放贷积极性，实现双赢。
四是强化金融创新，提升农村产权交易市场运营水平，鼓励和支持以多种形式流转交易农村产权，加快探索承包地经营权、宅基地使用权、集体经济组织股权、生产设施设备、注册商标等抵押担保办法，实现资本、资源、技术等要素优化配置。
一是推进新型农村集体经济领导体制机制改革。建立健全新型集体经济发展推进机制。市、县成立新型村级集体经济发展推进工作领导小组，负责组织协调、督查考核等工作；把村级集体经济发展纳入各县市区、市属各开发区科学发展综合考核和市直部门（单位）绩效考核范围；探索制定村级集体经济发展激励机制。同时，强化部门协作。建立起各有关部门各负其责、步调协调、组织有力、运转高效的工作机制。特别是围绕土地承包费收取难、明显不合理合同废止难的问题，由组织、经管、公安、法院等部门及有关镇街区党委成立工作组，进行集中破解。
二是加强农村集体资产管理，完善健全村级组织监督约束机制。支持以县区为单位建立集体经济风险防控机制，探索建立健全社会资本参与集体经济发展收益保障机制，防范和化解集体经济面临的各类风险。三是突出合作共享，搭建农村集体经济发展的有效平台：建立全市统一的土地流转交易平台，将所有涉及村集体资产资源承包、租赁、入股、转让等行为，都纳入产权交易中心进行，实现土地利用效益最大化，增加村集体资产运营收益；充分运用“互联网+”打造涉农政策共享平台；建立多渠道的学习交流平台，定期刊发壮大集体经济的先进经验。
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